浅析工程暂停令在监理工作中的规范运用
连云港市建设监理公司 王怀栋
工程暂停令是指在监理工作实施过程中，工程项目发生了必须暂停施工的紧急事件，总监根据停工原因的影响范围和影响程度，确定工程项目停工的范围，按照委托监理合同所授予的权限，向承包单位下达工程暂时停止施工的指令。承包单位在收到“工程暂停令”后，应在规定时间内完成相关整改工作，填报工程复工报审表，报请项目监理机构进行核查。《建设工程监理规范》明确规定了签发工程暂停令的权限仅限于总监，总监不得将该项工作委托给其他监理人员。同时《监理规范》在附录表中给出了工程暂停令使用的统一表式(B2表)，从客观上规范了总监运用暂停指令的工作行为，也促进了监理单位工作程序的规范化建设。但在具体的操作过程中，由于不同总监的专业水平、管理能力、工作经验以及思想认识上存在差异，目前在运用工程暂停令方面出现了一些不严谨、不正确、不规范的地方。笔者结合自身的工作体会，就如何规范运用工程暂停令谈谈几点意见。
1 运用工程暂停令的作用和意义
工程暂停令是项目监理机构运用指令控制权的具体形式之一，是对承包单位提出指示或命令的书面文件，属于强制执行的指令性文件。签发工程暂停令是总监从全局利益和工程目标出发，在对某项施工作业或管理问题以及表达建设单位意图等方面，经过充分调研、沟通和决策之后，必须要求承包单位暂时停止施工，承包单位要严格按照暂停令上的要求实施相关工作，对此承包单位负有全面正确执行暂停令的责任，监理机构负有监督暂停令实施效果的责任。因此，它是一种非常慎用而严肃的管理手段。运用工程暂停令的目的有三点：一是体现建设单位的意图，维护建设单位的利益；二是督促承包单位严格按照法律法规、设计要求、技术规范和施工合同进行施工，保证工程项目不出现重大质量、安全隐患，或出现质量、安全问题后能够得到有效制止，遏制其发展；三是维护监理权威，保障监理工作的效果，促使工程项目实现既定目标。工程暂停令具有针对性、强制性、严肃性、权威性的特点。暂停令一旦签发，承包单位必须认真对待，按规定期限进行整改落实并按时回复，总监应严格审查承包单位的复工申请及相关的附件资料。
《建设工程监理规范》第5.4.12条规定：“监理人员发现施工存在重大质量隐患，可能造成质量事故或已经造成质量事故时，应通过总监理工程师及时下达工程暂停令，要求承包单位停工整改。整改完毕并经监理人员复查，符合规定要求后，总监理工程师应及时签署工程复工报审表”。《建筑法》第32条规定：“工程监理人员认为工程施工不符合工程设计要求、施工技术标准和合同约定的，有权要求建筑施工企业改正”。《建设工程安全生产管理条例》第14条规定：“工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位”。从以上几条规定可以看出运用工程暂停令在监理工作中的重要作用，它是监理的一个非常有效的控制手段，也是法律赋予监理的重要职责。
2 签发工程暂停令的条件分析
引发总监签发工程暂停令的原因主要有建设单位的原因、承包单位的原因以及其它方面的原因(既非建设单位也非承包单位的原因)。《建设工程监理规范》第6．1．2条规定：“在发生下列情况之一时，总监理工程师可签发工程暂停令：(1)建设单位要求暂停施工、且工程需要暂停施工；(2)为了保证工程质量而需要进行停工处理；(3)施工出现了安全隐患，总监理工程师认为有必要停工以消除隐患；(4)发生了必须暂时停止施工的紧急事件；(5)承包单位未经许可擅自施工，或拒绝项目监理机构管理”。上述意思表明以上五种情况只要有一种情况发生，总监就可以签发工程暂停令，它们是导致工程暂停施工的根本原因。因此，监理人员必须充分认识和理解其内涵，在监理工作中规范运用工程暂停令，才能行使好手中的权力。上述第(1)种情况表明，建设单位要求停工，但总监经过独立的判断，也认为有必要暂停施工时，可签发工程暂停令。若总监经过独立的判断后认为没有必要暂停施工，则不应签发工程暂停令。此时总监应将没有必要暂停的理由和建议与建设单位进行沟通、作出说明。当发生上述第(2)(3)(4)种的情况时，不论建设单位是否要求停工，总监均应及时按程序签发工程暂停令，要求承包单位停工整改、返工，这些情况在施工中是时有发生的，监理人员应严格控制，比如：未经监理审查同意，擅自变更设计或修改施工方案进行施工；使用不合格的材料、构配件和设备；工序施工完成后，未经监理验收或验收不合格而擅自进行下道工序施工；隐蔽工程未经监理验收确认合格而擅自隐蔽；施工中出现质量异常情况，经监理指出后，承包单位未采取有效改正措施或措施不力、效果不好仍继续作业；施工中出现安全隐患，若不停止施工将会导致安全问题或事故的发生；已发生质量事故迟迟不按监理要求进行处理，或已发生质量隐患、质量事故，如不停工则质量隐患、质量事故将继续发展，或已发生质量事故，承包单位隐瞒不报，私自处理等等。上述第(5)种情况表明，当总监签发暂停令后，在签发复工令之前，承包单位擅自施工，总监应再次签发暂停令，并采取进一步措施保证工程施工和监理的正常秩序。若承包单位拒绝执行监理的要求或指令时，总监应视情况签发暂停令。
3 工程暂停令运用和签发中的不规范表现
签发工程暂停令是监理有所作为的体现，特别是对规避监理责任起到了良好的效果。当前绝大部分监理机构对其很重视，签发及时有效，内容完整，表达清晰，但也出现了一些不规范的表现。
(1)使用时不注意尺度。有的项目该下达暂停令时没有下达，不该下达时反而下达了有的项目只要出现问题就下达暂停令，出现了滥发暂停令的现象，造成暂停令的权威性、严肃性差；有的总监不会运用暂停令，存在与监理工作联系单、监理工程师通知单混用的现象。造成这些现象的主要原因是监理对引发总监签发暂停令的五种情况认识不清、理解不透。有人认为只要有问题，发个暂停令就可以免除监理责任；有人害怕工程停工会引起建设单位反感而不敢使用暂停令。这样做不仅起不到良好的指令作用，反而会影响建设单位和承包单位对监理的评价。
(2)提出的存在问题不详细，缺乏具体表述；或要求暂停的理由不明确，证据不足。有的工程暂停令中所表述的存在问题、暂停原因内容空洞、抽象、不具体，给人的感觉是监理不了解现场的实际情况，而是凭空想象的，如“由于现场钢筋经监理验收不合格的原因，现通知你方必须暂停施工”就缺少存在问题的具体钢筋部位、问题的性质(是钢筋原材料不合格还是绑扎成型的钢筋骨架不合格或是锚固长度不合格等)、监理的实测数据、违反的规范名称及具体条款的表述。这样的暂停令不仅没有说服力，施工单位也不愿意接受暂停的要求。
(3)缺乏时间观念，对暂停令的时效性重视不够、认识不足。具体体现在以下三个方面：一是对暂停开始时间把握不住。有的暂停开始时间过早，发出了不适合的指令，影响到工程计划而延误工期；有的暂停开始时间过迟，事过境迁之后才下达指令，不是监理失误就是监理失职；二是对暂停时间把握不住。暂停时间的长短不仅会影响到工程的进展，也会影响到监理的权威以及工程质量、费用等。因此这个“暂时的”时限不宜过短，更不能过长。为体现监理的公正性、科学性，工程暂时停工的时间长度应使承包单位有充分时间进行整改、提高质量意识，形成落实情况报告和填报复工申请为度，既不能走形式，也不能刁难承包单位。三是总监签发暂停令的时间和承包单位签收的时间不具体，多数只签署到年月日，没有签署到时点分，时效观念弱。
(4)缺乏空间观念，对暂停施工的内容范围表述不具体、不明确。总监在暂停指令中若不注意暂停内容范围的广度，会造成承包单位不知所措，也无法理解停工的意图，如“由于三层砌筑工程质量有问题而要求承包单位暂停施工”就没有说明要求暂停施工的具体部位，是三层砌筑工程暂停施工还是三层所有工序停止活动或是整个项目停止一切施工，让人摸不着头脑。总监应根据停工原因的影响范围和影响程度，确定工程停工的内容范围。总监可以指令某道工序暂时停工，也可以指令若干个分项或分部工程暂时停工，还可以指令某个单位工程暂时停工。一般情况下，宜点上的问题解决点，线上的问题解决线，面上的问题解决面，不应无限扩大。如一住宅小区工程共分五个合同段，其一个合同段中的某栋楼房的塑钢外窗质量有问题应及时暂停施工进行整改，则总监可指令该楼房停止塑钢外窗施工，也可以指令该楼房的一切工序活动停止并整顿，还可以指令该合同段内的所有塑钢外窗停止施工(开现场会进行总结提高)，但总监不应指令该合同段所有工程停工，更不应指令整个小区内所有合同段的一切工程停止施工。
(5)在暂停期间对承包单位要做好的各项工作要求不细致、不具体。工程暂停只是监理控制的一种手段，不是最终目的，最终目的是确保工程目标的实现。因此，总监在工程暂停令中要详细阐述监理和建设单位要求承包单位应完成的各项具体工作。如果只是停止施工，承包单位没有很好的落实整改，停工也是没有意义的，这点在实际操作中往往被忽视。因此，在工程暂停令中应要求承包单位针对存的问题进行分析，进行认真严肃的整改落实，制定类似问题发生的预防措施，复工申请的时限，对有关责任的处罚等。
(6)工程暂停令签发的程序不符合要求。有的暂停令是由建设单位签发给承包单位，抄送监理机构的；有的暂停令是由总监代表或专业监理工程师签发的；有的暂停令甚至是由监理员签发的；有的总监在签发暂停令前没有与建设单位协商；有的暂停令未及时抄报建设单位，复工申请批准后不转发建设单位等，这些都是程序上的错误，不符合监理规范的要求。不论是非承包单位的原因还是承包单位的原因引起的暂停施工，工程暂停令必须由总监签发，总监不得将该项工作委托其他人员完成。工程暂停令、复工申请及有关材料，均应及时报送建设单位。
(7)不允许承包单位申诉，强制执行。工程暂停令虽然具有强制性，但根据《建设工程施工合同(示范文本)》的规定，应允许承包单位对监理提出的问题、暂停的时间时限、暂停的内容范围等进行申诉。承包单位如认为工程暂停令不合理，应在收到指令后24小时内向监理提出修改指令的书面报告，监理在收到报告后24小时内作出修改暂停令或继续执行原暂停令的决定，并以书面形式通知承包单位。紧急情况下，监理要求承包单位立即执行暂停令或承包单位虽有异议，但监理决定仍继续执行的暂停令，承包单位应予执行。因暂停令错误发生的追加合同价款和给承包单位造成的损失由建设单位承担，延误的工期相应顺延。
(8)工程暂停令签发后，监理人员对所发生的情况没有记录，缺乏必要的跟踪检查，使暂停令一签了之，造成暂停令使用效果达不到相应的要求。对于由承包单位原因导致工程暂停时，监理应认真旁站、检查暂停令的落实情况，检查承包单位是不是按照监理的要求进行整改落实的，有没有落实到位，落实及不及时，有没有采取进一步的措施，这为监理审批承包单位的复工申请提供了直接依据。对于由建设单位或非承包单位原因导致工程暂停时，监理也应如实记录所发生的实际情况，以实事求是地处理工程延期和费用损失。
(9)监理用语不规范、不简洁。由于不同总监的业务能力和技术水平等综合素质有差距，造成暂停令的使用在语言表达方面差别较大。有的问题表述不清，土话较多，条理性差，语言不规范，不简洁。工程暂停令是非常严肃的指令文件，在用词用语方面要严格对待。一般情况下，用词应分别采用“必须”、“严禁”、“应”、“不应”、“不得”、“宜”、“不宜”等；用语应分别采用“应按……执行”、“应符合……要求”等。
(10)缺少能真实反映问题的工程照片。有的监理单位手段落后，项目监理机构没有配备数码相机，监理在现场发现的问题仅限于口头说说或书面写写，没有对存在的问题进行拍照取证并反映到暂停指令中，降低了反映问题的直观性和客观真实性。若承包单位在整改过程中，监理也能拍照取证，不仅对监理审查复工申请提供帮助，而且转报建设单位后有利于建设单位了解监理工作情况，施工整改情况，增强监理工作的可信度和权威。
(11)承包单位没有及时填报工程复工报审表，监理也没有采取进一步的措施，造成工程暂停令没有下文，内容不闭合，资料不交圈；承包单位上报的复工申请及其附件内容不完整，没有按照监理的要求上报；承包单位上报复工申请，总监理没有及时签署意见，审核不认真、不严谨，出现工程进展障碍。
4 工程暂停令运用和签发中的注意要点
一个优秀的总监必须掌握工程暂停令的规范运用方法，并学会使用工程暂停令去控制工程现场，控制承包单位履约。为此，总监在运用和签发工程暂停令过程中，应注意以下几点：
(1)运用工程暂停令一定要坚持原则。对不同原因造成的暂停施工要区别对待，做到公正合理。对于承包单位的原因造成的暂停施工，监理不仅要要求其返工整改，还要对存在问题进行分析，落实问题的解决办法，甚至还要对责任人进行处罚。对于非承包单位原因造成的停工，监理人员应根据实际情况给予承包单位相应的工期和费用补偿。
(2)总监要经常深入施工现场进行检查和调研，准确、及时地发现工程中存在的问题，对需要暂停施工解决的问题要及时下达正确的、内容详实的、格式规范的、用语简洁的工程暂停令，签发的程序和要求应符合监理规范和委托监理合同的约定。
(3)对暂停原因的表述要明确，存在的问题表述应具体，要用数据说话。如“由于主楼四层楼板：④轴L3粱受力钢筋规格实测为4φ20，设计为4φ25；⑤轴L4梁钢筋保护层厚度局部实测值为32mm，设计值为25mm，已超出允许偏差±5mm；⑥轴L7梁箍筋间距实测值为250 mm，设计值为200mm，已超出允许偏差±20 mm。上述问题违反了《混凝土结构工程施工质量验收规范》第5.5.1、5.5.2条款规定的(见下附照片)原因，现通知你方必须……”。当然工程暂停令若附有监理实测实量的数据或检测报告，则更具有说服力。
(4)要求暂停施工的开始时间、暂停时限、签发签收时间、承包单位申诉的时限等均应具体明确。如“通知你方必须于2005年12月25日上午9时起，对本工程的××部位实施暂停施工”；“要求你方必须在48小时内整改完毕并报监理进行复查”；“2005年12月25日上午8时监理签发，上午8：10承包单位负责人签收”；“如对本暂停令内容有异议，请在24小时内以书面形式向监理提出”。
(5)要求暂停施工的内容范围必须明确。如“对本工程主楼三层①—⑤轴砖砌体抹灰工序、⑥—⑨轴砖砌体砌筑工序实施暂停施工”。
(6)监理要求承包单位在暂停期间应做好的各项工作要具体、详细、完整。如“按下列要求做好各项工作：将上述存在质量问题的部位进行返工整改，返工整改过程要通知现场监理人员实施旁站监理；针对以上问题，要求你方在复工申请时上报问题产生原因的分析，采取的整改措施、经过和效果，并制定类似问题发生的预防措施；对相关责任人进行处罚”。
(7)不管是什么原因造成的工程暂停，工程暂停令均应由总监签发。当监理员、专业监理工程师、总监代表发现问题认为需暂停施工时，应逐级上报，由总监综合分析睛况后签发工程暂停令，并及时抄报建设单位；当建设单位要求暂停施工时，建设单位应以监理工作联系单的形式指令总监签发工程暂停令。
本文引自【大连市建设监理网】
